AVIZ

referitor la proiectul de Ordonanţă de urgenţă privind modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ

Analizând proiectul de Ordonanţă de urgenţă privind modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.13 din 20.01.2021 şi înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr.D20/20.01.2021,

CONSILIUL LEGISLATIV

În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de ordonanţă de urgenţă, cu următoarele observaţii şi propuneri:

I. Observaţii de fond:

1. Prezentul proiect are ca obiect de reglementare modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit Notei de fundamentare, „actul normativ va clarifica statutul prefectului şi al subprefectului, ca fiind funcţii de demnitate publică”.

De asemenea, se propune înfiinţarea funcţiei de secretar general al instituţiei prefectului, funcţie publică din categoria înalţilor funcţionari publici.

Relevăm că, prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se poate pronunţa asupra oportunităţii soluţiilor legislative preconizate.

2. Analizat din perspectiva dreptului european, proiectul nu comportă observaţii ori comentarii în raport cu normele Uniunii Europene, întrucât acesta nu constituie transpunerea unui act juridic european şi nici nu are drept finalitate crearea cadrului juridic necesar punerii directe în aplicare a unui regulament european, competenţa de reglementare aparţinând exclusiv autorităţilor naţionale, problematica intrând în sfera organizării şi funcţionării administraţiei publice naţionale.

3. Fără a ne pronunţa asupra oportunităţii soluţiei legislative propuse cu privire la natura juridică a funcţiei de prefect şi subprefect, precizăm că proiectul revine la situaţia anterioară anului 2004, când prefectul şi subprefectul erau demnitari. Ulterior, prin modificarea Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, funcţiile de prefect şi subprefect au fost încadrate în categoria înalţilor funcţionari publici, transformând prefectul şi subprefectul în funcţionari de carieră.

În ceea ce priveşte funcţia de secretar general al instituţiei prefectului, precizăm că aceasta a existat până la data de 1 ianuarie 2006, când s-a transformat în funcţia publică de subprefect.

4. Referitor la modalitatea de legiferare aleasă, semnalăm că situaţia extraordinară în baza căreia se promovează prezentul proiect în regim de urgenţă nu este motivată de o manieră expresă şi neechivocă în Nota de fundamentare şi în preambulul proiectului. În raport cu prevederile art.115 alin.(4) din Constituţie şi având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie (Deciziile nr.421/2007, 1008/2009, 919/2011, 214/2019 şi 237/2020), în preambul este necesară precizarea elementelor de fapt şi de drept ale situaţiei extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, care a determinat recurgerea la această cale de legiferare, motivarea imposibilităţii recurgerii la calea procedurii obişnuite de legiferare, precum şi consecinţele negative care s‑ar produce în lipsa unei astfel de reglementări, nefiind suficientă doar menţionarea necesităţii adoptării unui astfel de act normativ.

 5. Precizăm că proiectul transmis spre avizare nu este însoţit de avizul de oportunitate al Secretariatului General al Guvernului privind promovarea unui asemenea demers legislativ, astfel cum prevede art.31 alin.(1) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.561/2009, cu modificările ulterioare, potrivit căruia ordonanţele de urgenţă vor fi avizate, în prealabil începerii procedurii de consultare, din punct de vedere al oportunităţii promovării acestora, în sensul motivării situaţiei extraordinare care determină adoptarea actului, dar şi a prezentării consecinţelor neadoptării actului în regim de urgenţă.
 De asemenea,  proiectul transmis spre avizare nu este însoţit de avizul Consiliului Economic şi Social, astfel cum se prevede în Nota de fundamentare la Secţiunea a 6-a pct.5.

6. Este de analizat dacă proiectul îndeplineşte condiţia prevăzută de art.115 alin.(6) din Constituţie, potrivit căruia ordonanţele de urgenţă nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, astfel cum aceasta a fost conturată în jurisprudenţa Curţii Constituţionale (cum ar fi Deciziile nr.1189/2008 şi 1257/2009).

Avem în vedere textul propus la art.IV, care permite numirea în funcţia de prefect a unor persoane ce nu îndeplinesc condiţia de pregătire specializată, ţinând seama că aceasta constituie garanţia exercitării funcţiei de către persoane care deţin competenţele necesare. Din acest punct de vedere, soluţia legislativă propusă ar putea crea premisele afectării prefectului, ca instituţie fundamentală a statului prevăzută de art.123 din Constituţie, prin antrenarea unor consecinţe negative asupra funcţionării acestei instituţii.

7. La art.I pct.2, referitor la norma propusă pentru art.251 alin.(2¹) lit.d), semnalăm că, aşa cum a subliniat Curtea Constituţională în Decizia nr.304/2017, consecinţele extrapenale care derivă din condamnare şi care vizează decăderi, interdicţii sau incapacităţi nu încetează numai prin reabilitare, ci şi prin aplicarea legii penale de dezincriminare, precum şi în cazul amnistiei postcondamnatorii. Prin urmare, pentru asigurarea unei reglementări corecte, textul propus prin proiect trebuie completat în mod corespunzător.

          Precizăm că o soluţie similară se regăseşte în cuprinsul art.465 alin.(1) lit.h) din Codul administrativ.

8. Referitor la condiţia pentru numirea în funcţia de prefect sau subprefect prevăzută la art.251 alin.(2¹) lit.e), propusă la art.I pct.2, precizăm că aceasta nu poate fi reţinută, întrucât anterior ocupării unei anumite funcţii de demnitate publică persoana respectivă nu se află în stare de incompatibilitate. Situaţia este similară celei privind aleşii locali, pentru care art.91 alin.(1) din Legea nr.161/2003 prevede în mod expres că starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului.

          Prin urmare, pentru reglementarea corectă a situaţiei avute în vedere de textul propus, apreciem că lit.e) a art.251 alin.(2¹) trebuie eliminată din proiect, urmând ca acesta să fie completat cu norme similare celor prevăzute la art.41 din Codul administrativ, referitoare la obligaţia renunţării la situaţia de incompatibilitate.

9. Pentru eficienţa normei propuse la art.I pct.2 pentru art.251 alin.(2¹) lit.g), este de analizat dacă nu ar fi necesară şi o intervenţie legislativă asupra actului de înfiinţare a Institutului Naţional de Administraţie, în sensul organizării programelor de formare specializată în vederea numirii în funcţia de prefect sau subprefect.

10. La art.I pct.3, în ceea ce priveşte textul propus pentru art.265 alin.(12) referitor la secretarul general al instituţiei prefectului, sugerăm să se analizeze dacă, în raport cu atribuţia de sprijinire a activităţii prefectului în exercitarea atribuţiei privind verificarea legalităţii, precum şi cu atribuţia de contrasemnare a ordinelor prefectului, prevăzută la art.275 alin.(1¹), astfel cum este propus la pct.5, condiţia de absolvire a studiilor superioare de ştiinţe politice, alternativ cu cele juridice sau administrative, nu ar trebui reconsiderată.

În ceea ce priveşte textul preconizat pentru alin.(14), pentru asigurarea caracterului constituţional al dispoziţiei, semnalăm că este necesară reconsiderarea acesteia, deoarece atribuţiile secretarului general al instituţiei prefectului constituie prerogative exercitate de un înalt funcţionar public, elemente definitorii ale statutului funcţiei publice, care, potrivit art.73 alin.(3) lit.j) din Constituţie, se reglementează prin lege organică, şi nu prin hotărâre a Guvernului.

11. Având în vedere că, potrivit proiectului, funcţiile de prefect şi subprefect vor fi funcţii de demnitate publică, apreciem că se impune abrogarea dispoziţiilor art.273 alin.(2) şi (3) din Codul administrativ, care prevăd că prefecţii şi subprefecţii nu au dreptul la grevă şi nu pot să înfiinţeze organizaţii sindicale proprii, întrucât aceste aspecte nu prezintă incidenţă în ceea ce priveşte funcţiile de demnitate publică.

12. La art.II, semnalăm că, potrivit alin.(1), se preconizează aplicarea dispoziţiilor art.250 din Codul administrativ, astfel cum au fost modificate potrivit art.I pct.1, după expirarea unui termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă, iar potrivit alin.(2), până la expirarea acestui termen numirea, modificarea, suspendarea, încetarea raporturilor de serviciu, precum şi sancţionarea disciplinară a prefecţilor şi subprefecţilor se fac, în condiţiile legii, de către Guvern. Menţionăm însă că actualele dispoziţii legale, care reglementează în prezent respectivele aspecte ale statutului funcţiilor de prefect şi subprefect, sunt modificate prin proiect şi, în lipsa oricăror dispoziţii contrare, modificările se aplică de la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă.

          Pentru acest motiv, apreciem că art.II ar trebui să prevadă că şi prevederile art.251 şi 397, astfel cum sunt modificate prin ordonanţa de urgenţă, se aplică după expirarea unui termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a acesteia, nu doar prevederile art.250. Totodată, pentru respectarea normelor de tehnică legislativă, textele trebuie să precizeze expres că respectivele norme sunt „din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare”. Menţionăm că această precizare lipseşte din textul propus pentru art.II alin.(1) teza întâi.

          La alin.(3) lit.a), întrucât respectiva măsură nu vizează toţi înalţii funcţionari publici, este necesar ca textul propus pentru lit.a) să prevadă în mod expres că se au în vedere persoanele care exercită funcţiile publice de prefect şi subprefect, astfel cum corect s-a procedat la lit.b).

13. La art.IV alin.(1), semnalăm că norma instituie o derogare de la prevederile art.251 alin.(2¹) lit.g), fără a stabili şi ipoteza în care această derogare devine incidentă, astfel încât respectarea condiţiei de numire prevăzute la art.251 alin.(2¹) lit.g) pare a avea un caracter opţional, fiind de analizat dacă soluţia este în acord cu prevederile art.1 alin.(5) din Constituţie, referitoare la obligativitatea respectării legii.

14. Având în vedere modificarea naturii juridice a funcţiilor de prefect şi subprefect, precum şi înfiinţarea funcţiei de secretar general al instituţiei prefectului, preconizate prin prezentul proiect, este recomandat ca acesta să fie completat cu o normă prin care să se stabilească un termen în care să fie modificate şi completate Hotărârea Guvernului nr.341/2007 privind ocuparea funcţiilor publice din categoria înalţilor funcţionari publici, managementul carierei şi mobilitatea înalţilor funcţionari publici, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi Hotărârea Guvernului nr.906/2020 pentru punerea în aplicare a unor prevederi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ.

II. Observaţii de redactare şi de tehnică legislativă:

1. La titlu, în vederea evitării prepoziţiei „privind”, este necesar ca acesta să debuteze, astfel: „Ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi ...”.

2. La primul paragraf al preambulului, este necesară revederea sintagmei „promovării proiectului Codului administrativ al României adoptat în iulie 2018” şi înlocuirea acesteia cu o trimitere la  Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.

La al doilea paragraf, pentru o informare juridică completă, propunem ca sintagma „prin aprobarea Strategiei privind dezvoltarea funcţiei publice 2016-2020” să fie înlocuită cu formularea „potrivit Strategiei privind dezvoltarea funcţiei publice 2016-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.525/2016, cu modificările ulterioare”.

La al treilea paragraf, pentru un spor de rigoare normativă, propunem reformularea sintagmei „un rol cheie îl are sprijinul acordat la nivel politic/partide”.

  3. La art.I, pentru respectarea uzanţelor normative, părţile dispozitive ale pct.2, 3, 5, 7, 9 şi 12-14 se vor redacta, astfel:

„2. După alineatul (2) al articolului 251 se introduc trei noi alineate, alin.(2¹) - (2³), cu următorul cuprins:”;

„3. După alineatul (10) al articolului 265 se introduc patru noi alineate, alin.(11) - (14), cu următorul cuprins:”;

„5. După alineatul (1) al articolului 275 se introduce un nou alineat, alin.(1¹), cu următorul cuprins:”;

„7. La articolul 389, după litera c) se introduce o nouă literă, lit.c¹), cu următorul cuprins:”;

„9. La articolul 494 alineatul (5), litera a) se modifică şi va avea următorul cuprins:”;

„12. La anexa nr.6, la articolul 3 alineatul (1), litera b) se modifică şi va avea următorul cuprins:”;

„13. La anexa nr. 6, alineatul (2) al articolului 3 se modifică şi va avea următorul cuprins:”;

„14.  La anexa nr.6, la articolul 4 alineatul (1), litera b) se modifică şi va avea următorul cuprins:”.

4. La art.I pct.1, referitor la textul preconizat pentru art.250 alin.(2), pentru precizia normei, propunem introducerea sintagmei „corespunzătoare funcţiilor de prefect şi subprefect” după expresia  „Drepturile de natură salarială”.

Din aceleaşi raţiuni, este necesar ca sintagma „reglementările privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice” să fie înlocuită cu o trimitere la actul normativ care prevede aceste drepturi salariale, respectiv la Legea-cadru nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

5. La art.I pct.9, în textul propus, pentru un spor de rigoare redacţională, termenul „Municipiul” se va reda cu iniţială mică.

6. La partea dispozitivă a pct.10 al art.I, din considerente de ordin redacţional, expresiile „Anexa nr.5, pct.I” şi „pct.A” se vor reda sub forma: „anexa nr.5, punctul I”, respectiv „punctul A”. Observaţia este valabilă şi pentru partea dispozitivă a pct.11 al art.I.

7. La partea dispozitivă a pct.11 al art.I, formularea „punctul 6” se va reda în forma abreviată „pct.6”.

8. La art.I pct.13, în textul propus, pentru un spor de precizie, după sintagma „prevăzute la art.389 lit.c¹)” se va insera sintagma „din prezentul cod”, observaţie valabilă şi pentru cazul similar de la pct.15 al art.I, cu referire la textul propus pentru art.4 alin.(2) din anexa nr.6 la actul normativ de bază.

9. La art.I pct.14, în textul preconizat, pentru unitate redacţională cu prevederile din actul normativ de bază, termenii din sintagma „Instituţiei Prefectului” vor debuta cu iniţială mică.

10. La art.II alin.(1), în finalul textului, se va introduce sintagma „inclusiv cu cele aduse prin prezenta ordonanţă de urgenţă”.

Reiterăm observaţia şi pentru art.III alin.(1), precum şi pentru art.IV alin.(1).

La alin.(2), care constituie o normă tranzitorie, pentru evitarea dubiilor în interpretare, este necesar ca sintagma  „în condiţiile legii” să fie înlocuită prin trimiterea expresă la dispoziţiile vizate.

La alin.(3) lit.a), din text trebuie eliminat cuvântul „României”.

11. La art.III alin.(2), pentru supleţea normei, sintagma „publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.492 din 28 iunie 2017” se va elimina.

12. La art.IV alin.(1), pentru corectitudinea normei de trimitere, expresia „alin.(21)” trebuie redată sub forma „alin.(2¹)”.

La alin.(2), pentru un spor de precizie normativă, sugerăm ca în finalul textului să fie inserată expresia „prin hotărâre a Guvernului”.

PREŞEDINTE

Florin  IORDACHE

Bucureşti

Nr.